土地糾紛中行政訴訟律師如何提起訴訟

　　行政訴訟律師“如何申請(qǐng)宅基地，申請(qǐng)人可以要求縣政府履行宅基地審批義務(wù)嗎？””，文中提到:申請(qǐng)宅基地的程序是農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地，應(yīng)向常住戶口所在地的村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織提出書(shū)面申請(qǐng)。經(jīng)村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織討論批準(zhǔn)后，方可申請(qǐng)宅基地。戶主名單、家庭人口、原住房面積和位置公布后無(wú)異議的，在取得農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審查，由縣土地行政主管部門(mén)審查。有朋友問(wèn)，如果村集體拒絕村民宅基地申請(qǐng)，村民是否可以以村集體為被告提起行政訴訟。

　　首先看相關(guān)法律依據(jù)。根據(jù)國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》(國(guó)土資發(fā)〔2004〕234號(hào))的通知，(6)規(guī)范農(nóng)村宅基地申請(qǐng)審批程序。農(nóng)村村民需要使用宅基地建房的，應(yīng)當(dāng)向集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，并在集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組中公布。公告期滿后如無(wú)異議，應(yīng)報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審批，再報(bào)縣(市)審批。根據(jù)批準(zhǔn)的宅基地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第二十四條第一款的規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)履行行政職責(zé)的行為不服的，以村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)為被告。雖然國(guó)土資源部的通知中規(guī)定宅基地申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)先由集體經(jīng)濟(jì)組織審查，但這一規(guī)定不屬于法律、法規(guī)或規(guī)章的范圍，不符合《旅游訴訟解釋》中村集體應(yīng)當(dāng)是行政訴訟被告的情況。

　　為了避免曲解行政解釋的規(guī)定，我查閱了《最高法行政訴訟法解釋、理解和適用》一書(shū)。書(shū)中還提到了地方法規(guī)的必要性。村集體的權(quán)限包括宅基地的審批，村集體可以作為行政訴訟的被告。然后我就查詢了相關(guān)案例。

　　第一種情況:宅基地分配屬于村民自治范疇，不能以村集體為被告提起行政訴訟。

　　廣東省高級(jí)人民法院(2019)廣東省沈星第1639號(hào)行政裁定:《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條第一款規(guī)定:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”第二十四條第一款規(guī)定:“下列涉及村民利益的事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定后，方可辦理:(一)享受誤工補(bǔ)貼的人員及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；(二)村集體經(jīng)濟(jì)收益的使用情況；(三)村內(nèi)公益事業(yè)的設(shè)立及籌資籌勞方案和建設(shè)承包方案；(4)土地承包經(jīng)營(yíng)計(jì)劃；(五)村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)和承包方案；(六)宅基地的使用；(七)征地補(bǔ)償?shù)氖褂煤头峙洌?八)以借貸、租賃或者其他方式處置村集體財(cái)產(chǎn)；(九)村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的其他涉及村民利益的事項(xiàng)。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第二十四條規(guī)定:“當(dāng)事人對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)履行行政職責(zé)的行為不服的，以村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)為被告。.....“根據(jù)林秀霞申請(qǐng)?jiān)賹徧峤坏牟牧希景干暾?qǐng)人林秀霞提起訴訟，請(qǐng)求被申請(qǐng)人天牌村委會(huì)分配宅基地和農(nóng)用地給其。原審法院以缺乏證據(jù)和法律依據(jù)為由駁回了林秀霞的訴訟請(qǐng)求。原審二審法院經(jīng)審理認(rèn)定，天牌村委會(huì)作為基層群眾自治組織，分配宅基地和農(nóng)用地屬于村民自治事項(xiàng)，需要村民會(huì)議討論決定。也就是說(shuō)，宅基地和農(nóng)用地的劃撥不屬于天牌村委會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)履行行政職責(zé)的行為。因此，本案中，被申請(qǐng)人天牌村委會(huì)不是行政訴訟的合格被告。

　　第二種情況:地方性法規(guī)授權(quán)村集體宅基地審批的行政機(jī)關(guān)，村集體可以為被告提起行政訴訟。

　　浙江省高級(jí)人民法院(2019)浙行字第47號(hào)行政裁定:《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第三十六條第一款規(guī)定:“農(nóng)村村民應(yīng)當(dāng)建設(shè)宅基地。書(shū)面申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)向戶籍所在地的村民委員會(huì)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出，經(jīng)村民委員會(huì)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織討論通過(guò)，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審查公布，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。”根據(jù)上述規(guī)定，村民委員會(huì)雖然不是行政機(jī)關(guān)，但其在依照《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第三十六條第一款審批農(nóng)村村民住宅用地過(guò)程中，是否受理申請(qǐng)、出具是否通過(guò)意見(jiàn)等行為，可以視為地方性法規(guī)授權(quán)其履行行政職責(zé)的行為，因此可以依法成為行政訴訟的被告。具體而言，本案被申請(qǐng)人遂昌縣三仁畬族鄉(xiāng)高筆節(jié)村村委會(huì)于2018年4月18日作出“根據(jù)村規(guī)民約規(guī)定，村委會(huì)決定不同意申請(qǐng)”的意見(jiàn)。周不服上述意見(jiàn)，以遂昌縣三人畬族鄉(xiāng)高筆節(jié)村村委會(huì)為被告提起訴訟，有法律依據(jù)。

　　第三個(gè)案例:人大常委會(huì)解釋?zhuān)匕仓脤儆诖寮w行使行政職責(zé)，村集體可以為被告提起行政訴訟。

　　天津市高級(jí)人民法院(2018)沈金興第175號(hào)行政裁定:根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第二十四條規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)履行行政職責(zé)的行為不服的，以村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)為被告。該條明確規(guī)定了村民委員會(huì)在行政訴訟中的訴訟主體資格。天津市津南區(qū)八里臺(tái)鎮(zhèn)大韓莊村村民委員會(huì)依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十條及其他有關(guān)法律法規(guī)履行管理職責(zé)。楊等人不服提起的訴訟，完全符合提起行政訴訟的條件。此外，根據(jù)九屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)刑法》第九十三條第二款的解釋?zhuān)糠执迕裎瘑T會(huì)在自治管理中屬于“依法從事公務(wù)的其他人員”，涉及宅基地安置和救災(zāi)物資發(fā)放。村民委員會(huì)在這些任務(wù)中的行為屬于法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，是行政法上的“法律法規(guī)授權(quán)的組織”，具有行政主體資格。

　?行政訴訟律師，關(guān)于村集體駁回村民宅基地申請(qǐng)一事，可以以村集體為被告提起行政訴訟嗎？如果嚴(yán)格按照《訴訟解釋》的規(guī)定執(zhí)行，我認(rèn)為宅基地審批權(quán)不屬于法律、法規(guī)或規(guī)章賦予村集體的行政責(zé)任。但根據(jù)人大常委會(huì)的解釋?zhuān)氐陌仓脤儆诖寮w行使的行政責(zé)任。此外，還取決于當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)是否授予村集體批準(zhǔn)宅基地申請(qǐng)的行政權(quán)力。個(gè)人認(rèn)為，以村集體作為行政訴訟的合格被告，更有利于農(nóng)民維護(hù)自己的合法權(quán)益。