上海拆遷政策網(wǎng)對集體土地征收中“責(zé)令交出土地決定”的法律問題解析

　　我國《土地管理法實(shí)施條例》(以下簡稱《實(shí)施條例》)第四十五條規(guī)定，“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”下面請看上海拆遷政策網(wǎng)具體的講解。

　　一、對于決定主體的問題

　　根據(jù)《實(shí)施條例》第四十五條規(guī)定精神，作出責(zé)令交出土地相關(guān)行政決定的行政主體是“縣級以上人民政府土地行政主管部門”，主要是指縣、市、省國土資源局(或土地管理局)，鄉(xiāng)級政府的土地管理所等派出機(jī)構(gòu)等機(jī)關(guān)明顯是不適格的。實(shí)踐中，部分地方以鄉(xiāng)級政府的土地管理所等派出機(jī)構(gòu)、城市管理局、綜合執(zhí)法局、城建部門、規(guī)劃部門、甚至成立的某某拆遷指揮部等臨時機(jī)構(gòu)乃至于房地產(chǎn)開發(fā)公司的名義作出“責(zé)令交出土地”決定，存在行政主體不適格的問題。

　　由于《實(shí)施條例》第四十五條沒有賦予“縣級以上人民政府土地行政主管部門”對于被征地拆遷人“拒不交出土地的”強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，“縣級以上人民政府土地行政主管部門”屬于《行政強(qiáng)制法》第53條規(guī)定的“沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)”。根據(jù)《實(shí)施條例》第45條關(guān)于“…拒不交出土地的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”、《行政強(qiáng)制法》第53條關(guān)于“沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以…依照本章規(guī)定申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”以及法釋[2000]8號《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第87條第1款關(guān)于“法律、法規(guī)沒有賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”的規(guī)定，即便該等部門有權(quán)作出“責(zé)令交出土地”決定，但對于該等決定的執(zhí)行，也只能申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，而不能由其自決自執(zhí)。在申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行時，由于該等執(zhí)行的依據(jù)，只能是“縣級以上人民政府土地行政主管部門”作出的“責(zé)令交出土地”決定。故在此便有一個行政強(qiáng)制行為合法性的司法審查問題，當(dāng)然這也是作出“責(zé)令交出土地”這一決定的前提條件所需要探討的問題。

　　二、對于決定前提條件的問題

　　關(guān)于“責(zé)令交出土地”決定的前提條件問題，《實(shí)施條例》第四十五條僅從被征地拆遷人的角度作出規(guī)定，確定了“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的”且“拒不交出土地的”這一前提條件，構(gòu)成“責(zé)令交出土地”決定的一個要件；對于“縣級以上人民政府土地行政主管部門”作出“責(zé)令交出土地”決定的前提條件則未置明文。法釋[2011]20號《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）第十四條第一款規(guī)定，“縣級以上人民政府土地管理部門根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第四十五條的規(guī)定，申請人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）征收土地方案已經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)；（二）市、縣人民政府和土地管理部門已經(jīng)依照土地管理法和土地管理法實(shí)施條例規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯匦袨椋唬ㄈ┍徽魇胀恋厮袡?quán)人、使用人已經(jīng)依法得到安置補(bǔ)償或者無正當(dāng)理由拒絕接受安置補(bǔ)償，且拒不交出土地，已經(jīng)影響到征收工作的正常進(jìn)行；（四）符合《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十六條規(guī)定的條件。”從該條款文義來看，其第（三）項(xiàng)系《實(shí)施條例》第四十五條從被征地拆遷人的角度構(gòu)成“責(zé)令交出土地”決定的要件予以具體化之規(guī)定，亦系從被征地拆遷人的行為角度設(shè)定合法性司法審查的條件之一；其第（四）項(xiàng)主要是對提出非訴行政執(zhí)行申請的一般條件作出的集中規(guī)定，其第（一）、（二）項(xiàng)是從行政機(jī)關(guān)的角度設(shè)定合法性司法審查的條件。筆者認(rèn)為，從立法精神上看，《若干規(guī)定》第十四條第一款第（一）、（二）項(xiàng)雖系《實(shí)施條例》第四十五條有關(guān)“縣級以上人民政府土地行政主管部門”申請法院強(qiáng)制執(zhí)行情形的具體申請條件，但也應(yīng)視為“縣級以上人民政府土地行政主管部門”在征地拆遷實(shí)踐中作出“責(zé)令交出土地”決定前需要滿足的前提條件。從這個方面來說，《若干規(guī)定》第十四條第一款第（一）、（二）項(xiàng)從“縣級以上人民政府土地行政主管部門”角度，補(bǔ)充規(guī)定了“責(zé)令交出土地”決定的又一要件。

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