上海動遷官司律師闡析“責令交出土地”決定的兩個要件

　　在征收土地過程中，當被征收人認為補償不合理或者其他原因，和征收方打不成補償協議，拒不交出土地時。征收方會使用各種手段“逼迫”被征收人快速交地，比較常見的就是征收部門作出的《責令限期交出土地決定書》。對于“責令交出土地”決定的兩個要件，上海動遷官司律師予以具體闡析如下：

　　基于“縣級以上人民政府土地行政主管部門”角度關于“責令交出土地”決定的要件

　　如前析，基于“縣級以上人民政府土地行政主管部門”角度關于作出“責令交出土地”決定的要件有兩個前提條件：一是征收土地方案已經有權機關依法批準；二是市、縣人民政府和土地管理部門已經依照土地管理法和土地管理法實施條例規定的程序實施征地行為。詳述如下：

　　（一）征收土地方案已經有權機關依法批準

　　從我國土地法律法規看，對于“征收土地方案”,《土地管理法》未予提及；《實施條例》雖規定了“征收土地方案”,但對其有權批準機關，卻未作明確的劃分。根據該等法律法規的條文規定，關于“征收土地方案”的有權批準機關問題，可以從三個方面進行推導：

　　（1）根據土地利用總體規則，土地利用總體規劃編制方案批準機關是“國務院”、“省、自治區、直轄區人民政府”以及“省、自治區、直轄區人民政府授權的設區的市、自治州人民政府”。

　　《實施條例》第八條規定，“全國土地利用總體規劃，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門編制，報國務院批準。”“省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃，由省、自治區、直轄市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門編制，報國務院批準。”“省、自治區人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規劃，由各該市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門編制，經省、自治區人民政府審查同意后，報國務院批準。”“本條第一款、第二款、第三款規定以外的土地利用總體規劃，由有關人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門編制，逐級上報省、自治區、直轄市人民政府批準；其中，鄉（鎮）土地利用總體規劃，由鄉（鎮）人民政府編制，逐級上報省、自治區、直轄市人民政府或者省、自治區、直轄市人民政府授權的設區的市、自治州人民政府批準。”《土地管理法》第21條規定，“土地利用總體規劃實行分級審批。”“省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃，報國務院批準。”“省、自治區人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規劃，經省、自治區人民政府審查同意后，報國務院批準。”“本條第二款、第三款規定以外的土地利用總體規劃，逐級上報省、自治區、直轄市人民政府批準；其中，鄉（鎮）土地利用總體規劃可以由省級人民政府授權的設區的市、自治州人民政府批準。”“土地利用總體規劃一經批準，必須嚴格執行。”

　　從以上兩個法條文義來看，“征收土地方案”所涉及的土地利用總體規劃內容，“國務院”、“省、自治區、直轄區人民政府”以及“省、自治區、直轄區人民政府授權的設區的市、自治州人民政府”有針對不同情況的批準權限。

　　（2）根據土地利用總體規劃下被征收土地用途轉化規則，農用地轉用批準機關是“國務院”和“省、自治區、直轄區人民政府”。

　　《土地管理法》第四十四條規定，“設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。”“省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。”“在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。”“本條第二款、第三款規定以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。”由于征收拆遷中的“征收土地方案”必然涉及農用地轉為建設用地方面的內容，根據本條規定，關于被征收土地的用途轉化問題，“國務院”、“省、自治區、直轄區人民政府”有針對不同情況的批準權限。

　　（3）根據征地審批規則，區分被征收土地的性質和數量規定不同批準機關為“國務院”和“省、自治區、直轄區人民政府”.

　　《土地管理法》第四十五條規定，“征收下列土地的，由國務院批準：（一）基本農田；（二）基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；（三）其他土地超過七十公頃的。”“征收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。”“征收農用地的，應當依照本法第四十四條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”由于征收拆遷中的“征收土地方案”除涉及農用地轉為建設用地方面的內容外，亦必然涉及被征收土地的性質和數量等方面的內容，根據本條規定，關于被征收土地的最終權限問題上，只有“國務院”和“省、自治區、直轄區人民政府”有針對不同情況的批準權限。

　　《物權法》第四十二條第一款規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”結合本款規定并綜合以上三個方面的推導，筆者認為，征收土地是國家為了社會公共利益的需要，將集體所有土地轉變為國有土地的強制手段；根據《土地管理法》的規定，土地應由國家管理，實行土地用途管制，在合理劃分征收土地審批權的前提下實行征收土地由國務院和省兩級政府審批的原則。

　　(二）依法批準

　　在明確批準的“有權機關”之外，在“征收土地方案已經有權機關依法批準”這一項前提條件中，還有一個“依法”的限定條件。所謂“依法”,一是根據征收土地審批權限進行批準；二是根據征收土地的法定程序進行批準。對于征收土地審批權限問題，前已論及，不再贅述。

　　對于征收土地的法定程序問題，《土地管理法》、《實施條例》等未予明文，根據國發[2004]28號《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、國辦發明電[2010]15號《國務院辦公廳關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》以及國土資源部發布的《關于進一步做好征地管理工作的通知》（國土資發[2010]96號）等行政規范性文件規定，征收土地前需要履行的法定程序大體有四：①第一步，發布擬征地通告。即由市、縣級國土資源局（或土地管理局）在擬被征收土地所在地的村范圍內發布擬征地通告，告知擬被征土地的村集體經濟組織和村民有關擬征地范圍、面積、補償方式、補償標準、安置途徑以及征地用途等信息。該通告后搶栽、搶種的農作物或者搶建的建筑物不列入補償范圍；②第二步，征詢村集體經濟組織和農民的意見。即由市、縣級國土資源局（或土地管理局）會同所在的鄉（鎮）政府，就擬征地通告的內容征詢村集體經濟組織和農民的意見，有不同意見的應記錄在案，根據村民委員會或村民提出的意見分別處理并協調解決。對補償標準、安置途徑、補償方式有異議的，應告知擬被征地相對人有權提出聽證申請，并依法組織聽證市、縣級國土資源局（或土地管理局）應將村民對擬征收土地的意見和聽證的材料作為報批的必備材料歸檔上報。③第三步，地籍調查和地上附著物登記。即由市、縣級國土資源局（或土地管理局）會同擬被征收土地的所有權人、使用權人實地調查擬被征土地的四至邊界、土地用途、土地面積，地上附著物種類、數量、規格等，并由市、縣級國土資源局（或土地管理局）現場填制調查表一式三份，由市、縣級國土資源局（或土地管理局）工作人員和所有權人、使用權人共同確認無誤后簽字。市、縣級國土資源局（或土地管理局）應將所有權人、使用權人簽字的材料作為報批的必備材料歸檔上報。④第四步，擬訂“一書四方案”組卷上報審批。即由市、縣級國土資源局（或土地管理局）根據征詢、聽證、調查、登記情況，按照審批機關對報批材料的要求擬訂“一書四方案”即：“建設用地說明書、農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案、供應土地方案”并組卷向有批準權的機關報批。

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