五里橋律師談無證房屋是否認定為違法建筑且不補償

　　由于歷史、風俗習慣等原因，不辦理房產證或超面積建房在我國是一種普遍的現象，一旦房屋遭遇拆遷，無證房屋在面臨拆遷時是否獲得補償，無證建筑是否就是違章建筑，無證房能否獲得補償是被拆遷人最關心的問題。政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償；對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。由該法律規定可知，無證房是否能夠獲得補償必須要經過相關部門的認定：認定為合法建筑的，應當給予補償；認定為違法建筑的，不給予補償。
 

　　一、什么是違法建筑？

　　違法建筑是指違反法律、法規在城市規劃區內，沒有取得建設工程規劃許可證或者違反工程規劃許可證的規定建設的建筑，或者是采取欺騙手段騙取批準而新建、擴建或改建的建筑。違法建筑一般包括以下幾種情形：沒有申請或者申請未獲得批準，沒有取得建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證而建成的建筑；雖然取得建設工程規劃許可證，但未按照批準的范圍、使用性質建成的建筑；擅自將臨時建筑建設為永久性的建筑。
 

　　二、違法建筑如何認定？

　　拆遷過程中，拆遷人多依據《城鄉規劃法》等規定，直接認定無房產證的房屋是違法建筑，這種做法是錯誤的。違法建筑的認定主體、認定程序必須符合法律規定。浙江省高級人民法院認為：未經產權登記的房屋并非均屬違法建筑，也并非所有違法建筑都須拆除。征收范圍內的房屋情況復雜，尤其是城中村或舊城區，存在大量因歷史原因未依法辦理產權登記或依法未辦理審批許可手續的建筑，對征收范圍內的此類建筑，政府應當組織有關部門依法進行調查、認定和處理。
 

　　三、無證房屋并非違章建筑

　　現在的房產市場中，有很多沒有證的房屋，無證房屋拆遷的時候如果不給予安置補償肯定是不妥當，但是法律對房屋拆遷補償的實施對象是房屋權利人。到底無證房屋在拆遷補償方面法律是如何規定的？房屋拆遷補償多少以及補償方式是怎么規定的？
 

　　1、無證房屋權利歸屬

　　首先要明晰的就是無證房屋的權利性質。如果房屋已經辦理權證，那么房屋所有人就由不動產的物權。如果是沒有辦理權證的房屋，房主沒有無權。因為無證房屋沒有進行產權登記，物權未設立，只有等到權證辦理完畢之后權利人才能取得完整的權利。盡管我國法律并無明確規定期待權的相關權能，但就法理而言權利人對無證房屋的期待權應當具有可轉讓性、可繼承性。

　　2、無證房屋現狀

　　無證房屋面臨拆遷的現象并不少，而房屋的權證何時能辦妥遙遙無期，如在權證尚未辦畢時，該房屋又面臨拆遷時，就容易滋生糾紛。隨著經濟房價的飛漲，房屋拆遷時，拆遷部門所支付的補償金往往高于房屋的交易價格。因此，無證房產只能享受有限的保護，產權人應該及時辦理房產證明。

　　將無證建筑認定為違章建筑是拆遷方慣用的伎倆，通過認定為違章建筑進行強拆一方面減少拆遷補償，另一方面也壓縮了時間成本，嚴重地損害了被拆遷人的利益。無證并非違章，應具體情況具體分析，現實中，即使屬于違章建筑，也應根據行政法中的“比例原則”即《行政處罰法》中的“過罰相當”原則給予合理補償。至于如何補償，可以考慮建造的時間、當時的立法狀況、當時執法機關是否存在不作為等因素綜合制定無證房屋的征收補償方案。農村居民建造住宅，只要經鄉鎮政府審核，并經縣級政府批準后，就算沒有宅基地證，建房證也不能認定為違章建筑。

　　無證房屋就算被認定為違章建筑也需要補償。經相關部門調查認定為違法建筑的違法部分不予補償。對于合法部分，應當給予等價的補償。本該屬于我們的土地和建筑材料我們仍有尋求補償的權利。
 

　　3、無證房可以獲得全額補償的情況

　　歷史存留的房屋。法律上有法不溯及以往原則，這是我國法律制度基本原則之一，也可擴充至行政時效原則。一些建筑形成于70年代，或是更早至五六十年代，在當時很少的手續就可建成，如果用現在法律要求分析可以歸為違章建筑，這顯然不行，所以，必須結合建筑物形成時法律規定確定合法與非法。

　　農村的房屋和城市中的農建房。最開始農村建房管理較松，對產權這方面也沒有管理到位，因此農村有很多無證房。無證房屋不等于違章建筑，只要是依法建造的房屋，即使沒有產權證明，在拆遷的時候依舊可以拿到全額補償。
 

　　4、無證房產拆遷補償考慮因素

　　可以考慮建造的時間、當時的立法狀況、當時執法機關是否存在不作為等因素綜合制定無證房屋的征收補償方案。

　　①嚴重違反城鄉規劃及土地管理法或明知已經發布征收公告或者即將被征收而惡意搶建的房屋可以不予補償。但無論被征收人的房屋是否屬于違建，對被征收人的土地使用權都應給予公平、合理的補償。

　　②房屋建造的時候是合法的，但沒有合法產權證明，是由于不可歸咎于其自身的歷史遺留問題造成的，且如果被拆遷人在上述房屋內已長期生活居住，應當得到合法補償安置。
 

　　四、無證房屋拆遷補償  房屋拆遷補償標準及補償方式

　　無證房屋拆遷補償標準

　　每個地方的拆遷補償標準是不一樣的，政府部門會根據當地的拆遷管理辦法進行估算、賠償。您可以查看拆遷公告的具體規定，也可向當地土地部門咨詢。如果有異議，可以申請行政裁決。

　　房屋拆遷補償一般包括兩類：

　　①房屋補償費(房屋重置費），用于補償被拆遷房屋所有權人的損失，以被拆遷房屋的結構和折舊程度劃檔，按平方米單價計算；

　　②周轉補償費，用于補償被拆遷房屋住戶臨時居住房或自找臨時住處的不便，以臨時居住條件劃檔，按被拆遷房屋住戶的人口每月予以補貼。

　　房屋拆遷補償方式分為兩種：

　　①補償方式可以實行貨幣補償，也可以實行房屋產權調換，或者實行貨幣補償與房屋產權調換相結合的形式。

　　②補償的金額，根據被征收房屋的區位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。

　　綜上，無證房并不是違法建筑的代名詞，對無證房一概不給予補償是拆遷人無視被拆人合法權益的做法。無證房屋的所有人一定要對自己的房屋及權利有清楚的認識，在拆遷過程中關注拆遷人的主體資格、拆遷程序等是否有違法之處，以做到有備無患。如果有自己無法判斷的問題一定要及時咨詢專業人士，積極維護自己的合法權益。
 

　　最高法判例：

　　? 裁判要點

　　在房屋征收過程中，對因歷史原因形成的沒有建設審批手續和產權證照的房屋，行政機關應當在征收之前依法予以甄別，作出處理，不能簡單將無證房屋一律認定為違法建筑，不予征收補償；違法拆除因歷史形成的無證房屋造成損失的，也不能簡單以無證房屋即為違法建筑為由，不予行政賠償。在行政機關沒有充分證據證明被拆除的無證房屋屬于違法建筑的情況下，應當將該房屋視為合法建筑，依法予以行政賠償。行政賠償的項目、數額不得少于被征收人通過合法征收補償程序獲得的行政補償項目、數額。
 

　　? 裁判文書

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　　（2018）最高法行申5424號

　　再審申請人（一審原告、二審上訴人）劉某硬。

　　委托代理人楊念平、李群杰。

　　被申請人（一審被告、二審被上訴人）上海黃浦區上海市黃浦區人民政府。

　　法定代表人黃英梅。

　　委托代理人黃運迎。

　　委托代理人譚振裕。

　　再審申請人劉某硬因訴被申請人上海黃浦區上海市黃浦區人民政府（以下簡稱黃浦區政府）強制拆除房屋及行政賠償一案，不服上海黃浦區高級人民法院于2018年1月30日作出的（2017）滬行終1379號行政判決，向本院申請再審。本院于2018年7月17日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。
 

　　1994年11月3日，上海市土地管理局向黃埔區公所頒發上海市地證字第9×3號《建設用地批準書》，載明土地用途為村辦企業、住宅、拆遷安置。1995年，上海市建設委員會給黃埔區公所頒發貴地規管字9×1號《建設用地規劃許可證》，土地用途為企業用地及宅基地。1996年4月1日，上海市黃埔區民委員會同意劃撥一塊長10米、寬4.4米、面積44平方米的集體宅基地給易耀昌建房。1997年7月8日，上海市人民政府（以下簡稱上海市政府）向易耀昌頒發貴國用（1997）字第××號國有土地使用證。2000年1月10日，上海市土地管理局給易耀昌換發新證，該證注明土地類型為國有劃撥土地，土地使用人為易耀昌，土地用途為住宅，土地等級為一等三級，使用權面積44平方米。2006年4月16日，易耀昌、梁萍與賴艷芳簽訂《宅基地轉讓契約書》，約定將涉案土地轉讓給賴艷芳。2006年5月2日，賴艷芳與劉某硬簽訂《宅基地轉讓契約書》，將涉案土地轉讓給劉某硬。兩次轉讓行為均未辦理土地使用權變更登記，易耀昌、賴艷芳均表示，不主張該地塊及地上房屋的權益。
 

　　2013年11月10日，上海市政府作出貴政通（2013）23號《關于征收高鐵站前廣場建設項目范圍內房屋的決定》并附《上海市高鐵站前廣場建設項目國有土地上房屋征收補償安置方案》（以下簡稱補償安置方案），主要內容：上海市中心城區房屋建設市場指導價格，磚混結構一等價格為2200元每平方米，二等為2050元每平方米；上海市中心城區級別基準地價，住宅類三級均價為1179元每平方米，上限為1449元每平方米，下限為984元每平方米。2014年2月28日，上海市政府印發貴政發（2014）5號《上海市人民政府關于印發上海市中心城區房屋征收與補償暫行辦法的通知》（以下簡稱5號通知）。5號通知第七條規定，對因歷史原因造成手續不全的房屋，本著尊重歷史、照顧現實的原則，只辦理有國有（集體）土地使用證和屬于本村組（社區）集體經濟組織一戶一宅的房屋征收，四層（含）以下建筑面積或四層以上的建筑總建筑面積200平方米（含）以內的部分，在房屋征收期限內簽訂協議書的，根據房屋建成的年限，按《上海市中心城區房屋市場指導價格》規定的補償標準一定比例給予補助；不簽訂協議書的，按違法建筑依法拆除。該文件附件2為上海市中心城區級別基準地價表，附件5為附屬設施遷移補償標準，附件6為房屋特殊裝修補償標準。征收房屋過程中，劉某硬不同意房屋征收補償安置方案，未與征收部門簽訂房屋征收補償協議。2015年12月起，上海市住房與城鄉規劃建設委員會（以下簡稱上海市住建委）對項目范圍內未簽訂房屋征收補償協議的房屋進行評估。2016年11月1日，山東貴恒信房地產土地評估經紀有限公司（以下簡稱貴恒信公司）對劉某硬的房屋作出《房屋征收補償分戶估價預評結果報告》，主要內容：估價對象的建筑面積為磚混結構284.24平方米，鐵棚面積58.52平方米，房屋用途為住宅，總層數六層。房屋建筑評估總價=284.24×2180+58.52×191=630820元，房屋土地評估總價=土地面積×土地單價=49.72×1449=72044元。房屋總價格：630820元+72044元=702864元。2016年11月16日，上海市高鐵廣場項目建設指揮部作出《上海市城區房屋征收調查表》并附《補償匯總表》，主要內容：劉某硬被征收的住宅、土地及鐵棚評估價702864元，附屬設施遷移3810元，房屋特殊裝修80632.5元，搬遷費2842.4元，臨時安置費17054.4元，補償金額共計807203元。上述項目、價格與5號通知規定的補償項目價格一致。2017年2月21日，黃浦區政府將劉某硬房屋強制拆除。實施強制拆除前，黃浦區政府對其屋內物品及房屋設施情況進行錄像，并制作建筑物財物登記表。根據錄像反映，在黃浦區政府對劉某硬房屋進行強制拆除前，劉某硬對室內物品已進行過清理和撤離，房內僅剩下抽油煙機、床等少量日常生活用品。2017年3月3日，劉某硬提起本案行政訴訟，請求確認港北市政府強制拆除其房屋的行為違法，恢復房屋原狀，無法恢復房屋原狀的，應當按照現行市場價格，賠償房屋價值損失3282240元及屋內物品損失50萬元，包括電視機、微波爐、名貴藥材、煙酒、名表、金銀首飾等財物。
 

　　上海黃浦區五里橋律師府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償；對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。

　　上海市中級人民法院（2017）滬08行初44號行政判決認為，劉某硬的建房用地為轉讓所得，雖未辦理土地使用權變更登記手續，但轉讓人并無異議，劉某硬具有本案原告主體資格。黃浦區政府提供的、用以證明上海市住建委認定劉某硬的房屋屬違法建設并委托黃浦區政府強制拆除等證據，所指向的房屋面積和編號，均與劉某硬房屋不一致，與本案不存在關聯性。黃浦區政府對劉某硬房屋實施強制拆除，未作出違法建筑認定和限期拆除的決定，未經書面催告履行，亦未作出強制執行決定，強制執行程序違法。劉某硬的房屋納入上海市高鐵站前廣場建設項目征收范圍，對于該房屋的價格，已由房屋征收部門依法組織委托評估，劉某硬知悉評估內容但并未申請復核，且評估價格的依據為補償安置方案中公布的上海市中心城區房屋建設市場指導價格，評估結論客觀合理，足以填補其同時期的實際損失。黃浦區政府在強拆前未對房內物品盡到清理保存義務，違法強拆擴大劉某硬損失，依法應予賠償。結合黃浦區政府提供的錄像，對劉某硬屋內物品損失，應酌情予以賠償，酌定賠償10000元。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項、第七十六條、《中華人民共和國國家賠償法》第四條第（四）項的規定，判決確認黃浦區政府強制拆除房屋行為違法，黃浦區政府賠償劉某硬712864元。劉某硬不服，提起上訴。
 

　　上海黃浦區高級人民法院（2017）滬行終1379號行政判決認為，貴恒信公司出具的評估報告，經上海市住建委公示后，劉某硬未在規定的時間內申請復核，該評估報告合法有效，可作為征收補償的依據。涉案房屋屬于因歷史原因未經審批建設、手續不全的私人建筑，與手續齊全的合法建筑不同。但是，黃浦區政府沒有依照《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條的規定，對該房屋是否屬于違法建筑進行調查認定和處理，強拆行為違法，應當依法賠償。黃浦區政府應參照5號通知規定的房屋征收補償項目、標準，及劉某硬戶補償匯總表所列補償項目、標準對其進行賠償，即在一審判決賠償房屋、土地、鐵棚及屋內物品損失費712864元的基礎上，增加賠償附屬設施遷移費3810元，房屋特殊裝修費80632.5元，搬遷費2842.4元，臨時安置費17054.4元，共計賠償817203元。對于屋內物品損失，除自行制作的清單外，并無相關購物發票、實物照片、視聽資料等證據佐證，該項請求缺乏事實依據。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(二)項的規定，判決維持一審判決第一項，確認強制拆除房屋行為違法；變更判決第二項，賠償劉某硬損失共計817203元。
 

　　劉某硬申請再審稱：1.黃浦區政府選擇評估機構時，未告知劉某硬參與。評估機構未入戶調查、實地查勘，整體評估報告和分戶評估報告沒有兩名以上注冊地產評估師簽字，評估報告也未按照法定方式送達劉某硬，該評估報告認定事實錯誤，評估報告不合法。應當以當前房地產市場價格，認定劉某硬的房屋損失。2.黃浦區政府違法強制拆除行為，導致劉某硬無法對屋內物品損失舉證，應當承擔舉證不能的后果。請求撤銷二審判決第二項，將其發回重審或者依法改判。
 

　　黃浦區政府答辯稱：1.本案評估機構經由法定程序選擇，評估結果依照評估程序和規范作出，體現的是市場評估價格，可以作為劉某硬的房屋賠償標準。劉某硬主張按每平方米6500元的價格賠償，缺乏事實依據。2.劉某硬對于屋內物品損失價值未能盡到初步舉證責任，依法不應支持。請求維持一、二審判決，駁回劉某硬的再審申請。

　　本院經審查認為，《中華人民共和國行政強制法》第三十四至三十七條、第四十四條規定，行政機關依法作出行政決定后，當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的，具有行政強制執行權的行政機關依法實施強制執行。作出強制執行決定前，行政機關應當事先催告當事人履行義務。當事人收到催告書后有權進行陳述和申辯。行政機關應當充分聽取當事人的意見，事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。經催告當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關作出強制執行決定，予以強制執行。對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條亦規定，市、縣級人民政府及其有關部門應當依法加強對建設活動的監督管理，對違反城鄉規劃進行建設的，依法予以處理。市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。本案中，黃浦區政府沒有提供有效證據證明，實施強制拆除前，對劉某硬未進行產權登記的房屋進行調查，作出違法建筑認定并限期拆除的決定，未經書面催告履行程序，亦未聽取劉某硬的陳述、申辯，未作出行政強制執行決定，強制拆除行為嚴重違反法律規定。一、二審判決確認黃浦區政府強制拆除劉某硬房屋行為違法，并無不當。
 

　　上海黃浦區五里橋律師《中華人民共和國國家賠償法》第二條、第四條規定，行政機關及其工作人員行使職權時的違法行政行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權益，造成損失的，受害人有依法獲得行政賠償的權利。也就是說，只有合法權益受到違法行政行為的侵犯，造成損失，才屬于行政賠償的范圍；違法行政行為未造成當事人合法權益損害的，不予行政賠償。在房屋征收過程中，對因歷史原因形成的沒有建設審批手續和產權證照的房屋，行政機關應當在征收之前依法予以甄別，作出處理，不能簡單將無證房屋一律認定為違法建筑，不予征收補償；違法拆除因歷史形成的無證房屋造成損失的，也不能簡單以無證房屋即為違法建筑為由，不予行政賠償。在行政機關沒有充分證據證明被拆除的無證房屋屬于違法建筑的情況下，應當將該房屋視為合法建筑，依法予以行政賠償。行政賠償的項目、數額不得少于被征收人通過合法征收補償程序獲得的行政補償項目、數額。本案中，1996年易耀昌獲得涉案土地準許其建房，幾經轉手后，劉某硬通過合法交易，獲得涉案土地權益。黃浦區政府至今沒有提供充分證據證明，劉某硬通過合法交易獲得的土地上的房屋屬于違法建筑。鑒于此，二審判決將劉某硬的土地、房屋視為合法建筑，按照市場評估價格和征收補償方案確定的補償項目和標準，依法判決黃浦區政府賠償劉某硬房屋、裝修費、搬遷費、臨時安置費等共計817203元，符合本案事實及法律規定，本院予以支持。劉某硬主張，本案評估機構選定及評估程序不合法，評估報告認定事實錯誤，應當以當前房地產市場價格予以評估賠償。但是，行政賠償的目的在于彌補損失。本案評估報告僅僅是認定房屋損失的證據，劉某硬未在法定期限內對該評估報告提出異議，且未提供證據證明評估結果存在實質性錯誤，也未提供證據證明，評估時點的市場價格與判決時的市場價格發生重大且明顯的變化，按照評估報告賠償其房屋損失不足以彌補其損失，僅以評估機構選定程序違法、評估程序違法等理由否定評估報告的證據證明效力，理由不能成立。劉某硬還主張，黃浦區政府違法強制拆除行為，導致劉某硬無法對屋內物品損失舉證，應當承擔舉證不能的后果。其該項主張的實質，是對生效判決認定的屋內物品損失數額有異議。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規定，因被告的原因導致原告無法舉證的，確實應當由被告承擔舉證責任。但是，在被告也不能提供證據對損失數額予以證明的情況下，并非必須按照原告提出的賠償項目和數額，判決被告承擔行政賠償責任。確定行政賠償數額，必須要有基本的事實依據。在雙方對損失情況均不能舉證證明的情況下，法官應當根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十四條規定，遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，酌定損失數額。本案中，根據查明事實，強制拆除前劉某硬對室內物品已進行過清理和搬離，房內僅剩下抽油煙機、床等少量日常生活用品，結合劉某硬提出的賠償請求，法官酌定10000元損失,具有事實依據。劉某硬的該項申請再審理由，亦不能成立。

　　上海黃浦區五里橋律師《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條第二款規定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償；對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。所謂“依法對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理”，是指按照土地管理法及其實施條例以及城鄉規劃法等法律、法規規定，依法判斷、準確認定征收范圍內未經登記的建筑是否屬于違法建筑。本案中，上海市政府發布的5號通知第七條規定，對因歷史原因造成手續不全的房屋，“在房屋征收期限內簽訂協議書的，根據房屋建成的年限，按《上海市中心城區房屋市場指導價格》規定的補償標準一定比例給予補助；不簽訂協議書的，按違法建筑依法拆除。”上述內容與依法認定違法建筑的理念和標準相悖，違反法律、法規規定，本院予以指正。鑒于本案生效判決并未按照上述規定處理，判決結果符合法律規定，本案不予再審。綜上，劉某硬的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）項規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：駁回劉某硬的再審申請。   上海黃埔區征地拆遷咨詢律師事務所